DE LA ACCIÓN A LOS MEDIOS DE CONTROL EN EL PROCESO
ADMINISTRATIVO
Por:
Yuliana Ocampo Marulanda
Desde la promulgación de la Ley 1437 de 2011-
Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo- a
los estudiantes de derecho, y en general, a todos los “operadores jurídicos”, nos han mostrado como una de las grandes
innovaciones de este instrumento procedimental, la reevaluación del concepto de
acción- otrora contenido en el Decreto 01 de 1984- y la sustitución del mismo
por el de medios de control. Empero lo anterior, más allá de esta afirmación,
poco fue lo explicado sobre el por qué de dicho cambio; justamente este escrito
tratará de abordar ello.
La comisión redactora del Código de
Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, compuesta por
multiplicidad de actores intervinientes en el proceso y comandada por el
Honorable Consejo de Estado, contempló, en la exposición de motivos del mismo,
que la transformación de la concepción de acción a la de medios de control,
encontró sustento, principalmente, en dos argumentos.
El primero de ellos, de carácter jurídico y
académico, dado que basa dicha mutación conceptual en que, lo previamente
establecido en el Código Contencioso Administrativo, en estricta teoría procesal, era errado, toda vez que la
acción debe ser entendida como una sola, debido a que comprende nada más que el
“derecho público subjetivo que tiene toda
persona o ciertas ficciones legales, de acudir a los órganos jurisdiccionales
para reclamarles la satisfacción de una pretensión mediante un proceso”[1],
por lo que, como puede verse, existe una y solo una acción, y no varias como
configuraba la anterior normativa.
De esta manera, de lo que se trató fue de
diferenciar adecuadamente el criterio de acción y el de pretensión, esta última
definida como “(…)el fin concreto que el
demandante persigue, es decir, las declaraciones que pretende se hagan en la
sentencia(…)”[2]
y llamada a ser plural, pues dependerá, en particular, de los propósitos por
los cuales el libelista quiera acudir a la jurisdicción, y que se recogen- en
el derecho administrativo- bajo el nombre de medios de control.
“El proyecto propone
cambiar el actual sistema que parte de la existencia de una pluralidad de
acciones, por considerar que el derecho a accionar es uno y único, como una de
las manifestaciones del Derecho Fundamental de Acceso a la Justicia (…)” [3]
El segundo de dichos argumentos encontraba
una razón, si se quiere, más garantista
de los derechos de los ciudadanos, ya que fueron múltiples los casos en los
cuales debieron denegarse prerrogativas reclamadas, con ocasión a la indebida
escogencia de la acción para convocar a la jurisdicción contencioso
administrativa. De este modo, al consagrarse múltiples pretensiones- medios de
control- pero un único procedimiento para abordar ellas, no se presentarían
fallos como los anteriormente mencionados, dando lugar así a la real protección
de los derechos de los administrados y a evitar desgastes innecesarios de la
Administración de Justicia.
“(…)de manera que su
unificación en un solo esquema procesal, evita que se haga nugatorio el acceso
a la justicia por equivocaciones, por parte de los usuarios, en la selección
del medio de control adecuado para acceder a la Jurisdicción” [4].
Al respecto, vale la pena destacar, que la sustentación
introducida para efectuar el cambio correspondiente, al menos en lo que al
primer punto se refiere, tiene toda la razón de ser, pues si se analizan los
tratados de los más importantes procesalistas en la doctrina colombiana, puede
evidenciarse que, la estipulación de multiplicidad de acciones contenida en el
anterior código, daba al traste con la teoría procesal misma.[5] Sin embargo, en distintas
discusiones realizadas en el estudio de la Ley 1437 de 2011, fue necesario
preguntarse ¿en la realidad, qué implicaciones llevaría la consagración de una
única acción en el proceso administrativo?
La cuestión precedente nos llevó a concluir,
en primera medida, y correspondiendo al segundo sustento de modificación del
concepto de acción, que sí resultó adecuada ésta en la práctica judicial, en aras de garantizar el derecho al acceso a
la administración de justicia y evitar nulidades y fallos denegatorios de pretensiones
de los actores, en los términos ya explicitados. Sin embargo, pese al gran valor de la
aclaración teórica, el legislador cercenó parte de la importancia práctica que
tendría la materialización de una acción unívoca en el proceso, esto es, lo
atinente a la caducidad, pues en gracia de discusión, existiendo una sola acción
a ejercer, una y solo una, debía ser la caducidad, como pasará a explicarse.
La caducidad, en nuestro derecho, ha sido
entendida como “(…) la sanción que consagra la ley por el no ejercicio oportuno del derecho
de acción, en tanto al exceder los plazos preclusivos para acudir a la
jurisdicción, se ve limitado el derecho que le asiste a toda persona de
solicitar que sea definido un conflicto por el aparato jurisdiccional del poder
público.”[6]
(Negrillas propias).
De cara a lo anterior puede palparse
claramente, que la caducidad opera frente al derecho de acción, y no así,
frente a las pretensiones o medios de
control, por lo que in stricto sensu, siendo una sola acción en derecho
administrativo debería ser único el término de caducidad, lo que evidentemente
contraviene lo contemplado en el artículo 164 del CPACA.
Esta conclusión es ratificada por el Consejo
de Estado, en los siguientes términos:
“En este orden, se tiene que al instituir la nueva
categorización respecto de los medios de control, el legislador incurrió en una
grave contradicción que desconoce estos elementos esenciales de la teoría
general del proceso, comoquiera que en
el artículo 164 se establece la oportunidad de presentación de la demanda
atendiendo al medio de control ejercido, que es lo mismo que señalar el término
de caducidad respectivo, y es en este
punto donde se configura la incongruencia por cuanto la caducidad no opera
respecto de pretensiones sino de las acciones, de manera tal que, si lo que se
quería era adoptar un criterio unívoco de acción, debió señalarse igualmente un
único término de caducidad, toda vez que de la redacción de la disposición se
observa que la modificación se limitó a un cambio en la denominación del medio
de control y no una mutación sustancial en la concepción de la acción y la
relación de ésta con las pretensiones y peticiones en materia contencioso
administrativo.”[7]
(Negrillas
propias).
Por último, y adyacente al cambio en cuanto a
acción y medios de control, es de resaltar que en el nuevo código se
incluyeron, además de las pretensiones contencioso administrativas ya conocidas
y contenidas en el Decreto 01 de 1984, las denominadas “acciones constitucionales”, siendo ello un aporte trascedente, a
nuestro juicio, en pro de que esta normativa, como instrumento procesal que es,
contenga todas y cada una de las actuaciones que pueden ejecutarse ante la
jurisdicción de lo contencioso administrativo, a fin de evitar tener códigos supuestamente
“generales” y a la par un sin número de leyes que regulan materias
procedimentales , lo que en tantas oportunidades le ha ocurrido a nuestro
derecho.
[1] Hernán Fabio, López Blanco.
Procedimiento Civil. Parte General. Dupre Editores. Bogotá. 2002.
[3] Congreso de la República, Gaceta 0264
de 2010.
[4] Ibídem.
[5] Al respecto pueden consultarse los
tratadistas Hernán Fabio López Blanco, Hernando Devis Echandía, Azula Camacho.
[6] Consejo de Estado, Auto de 03 de
marzo de 2014. Radicado: 49.787. Magistrado Ponente: Enrique Gil Botero.
[7] Ibídem.
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